Pour une approche parasismique de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire

CAUE

il y a 3 ans

Les risques naturels sont relativement bien pris en compte dans la politique nationale française de gestion des risques. Néanmoins, en ce qui concerne le risque sismique, il est, selon nous, nécessaire d’aller encore plus loin, en termes d’approche, pour la Guadeloupe et ses dépendances ainsi que pour la Martinique, qui sont situées en zone 5 sur la carte du zonage sismique de la France. Zone dans laquelle le risque est le plus fort. Pour ce faire, il conviendrait de mettre en œuvre le concept d’approche parasismique de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire. La semaine REPLIK qui se déroule du 15 au 21 novembre 2021 nous donne l’occasion de repartager un article issu de la Mouïna Martinique consacrée à la gestion du risque sismique. Cette semaine REPLIK s’inscrit dans le cadre de la troisième phase du Plan Séisme Antilles (2021/2027).

Définition

L’approche parasismique de l’urbanisme et de l’aménagement est une démarche qui vise à approcher au mieux la réalité du niveau d’exposition au risque sismique et la vulnérabilité de la ville ou du territoire dans son aménagement, son architecture, ses voiries et réseaux divers…

Fondée sur le principe de la prévention de manière absolue, elle a pour socle trois principes : assurer la continuité de la vie après le séisme ; faciliter l’intervention des équipes de secours à travers une ville aérée et non par une densification urbaine ; permettre l’acheminement des soins et des produits de première nécessité aux populations touchées.

Cette approche, qui contribue à augmenter de manière importante la résilience des territoires, est cependant loin d’être aisée car elle implique une vision de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire dont la finalité et les investissements induits ne paraissent pas toujours justifiés, quand il s’agit de prendre en compte un risque majeur dont l’occurrence est relativement rare, et dans un contexte où il ne s’est pas véritablement développé une culture du risque sismique.

Elle n’est pas généralement pas en adéquation avec les besoins actuels en termes d’urbanisation car elle peut aller, d’une part, à l’encontre de l’approche actuelle de la pratique de l’urbanisme et de l’aménagement – notamment de la démarche de développement durable, voulue par la loi no 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU » – qui vise à inciter à réduire la consommation des espaces non urbanisés et la périurbanisation, en favorisant la densification raisonnée des espaces déjà urbanisés ; et d’autre part, exiger :

Des restrictions contraires aux nécessités d’urbanisation liées à des dynamiques immédiates (démographiques, économiques et sociales) ;
Des investissements conséquents, alors que l’occurrence de l’aléa peut être lointaine et que les collectivités et l’Etat ne disposent pas des moyens financiers nécessaires…

Elle est donc lourde d’enjeux économiques et sociaux, ce qui peut entraîner des arbitrages négatifs en sa faveur, avec les conséquences désastreuses que cela peut entraîner en cas de survenue d’un séisme majeur.

Pourquoi cette approche ?

Les observations réalisées à l’occasion de missions post-sismiques ont montré que dans les zones urbanisées, exposées à un risque sismique élevé, les séismes peuvent avoir des conséquences dramatiques. Le rôle pénalisant d’un urbanisme et d’un aménagement territorial inappropriés est souvent mis en évidence.

On constate, en effet, à des degrés plus ou moins élevés, des pertes aggravées sur les biens et les personnes, en raison :

D’un manque de prise en considération de la réponse sismique d’un site, plus ou moins pénalisante au regard de son type d’occupation ;
De grandes difficultés à mettre en place le plan de secours tel que prévu ;
De l’impossibilité de maîtriser de nombreux aspects matériels de la crise de société post-sismique ;
De délais de retour à l’activité normale, après la phase de crise, très pénalisants pour l’économie régionale.

Il a été aussi constaté que l’occurrence des pertes induites et des dysfonctionnements n’est pas directement dépendante de la vulnérabilité propre des Eléments à Risque* (EAR), mais également de leur implantation qui peut les rendre inopérants dans le nouveau contexte généré par les destructions diverses touchant le territoire.

Pourtant, la notion d’aléa urbain (qui inclut : la hiérarchie des conséquences de la vulnérabilité des divers EAR de la société ; la préparation à la gestion de la crise post-sismique et le retour à la normale de la société après un séisme) ne fait pas encore partie des préoccupations qui pourraient sous-tendre le zonage et le règlement des documents de prévention des risques.

Il en va aussi des recherches sur la vulnérabilité croisée des EAR en zones sismiques, qui sont encore peu développées. Enfin, il reste beaucoup à connaître en ce qui concerne l’approche rationnelle des dysfonctionnements post-sismiques à l’échelle urbaine.

*Il s’agit des : populations, constructions, activités civiles, services publics, installations et infrastructures…

EAR : Quelques observations post sismiques et leurs enseignements

Les observations post-sismiques sur les éléments à risques sont donc riches en enseignement et contribuent à l’approche parasismique de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire. Elles montrent pourquoi il est primordial d’avoir une approche parasismique de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire.

Avoir une politique de formation et d’information des acteurs concernés

Il est nécessaire que les différents acteurs de l’aménagement du territoire reçoivent une formation appropriée en ce qui concerne le risque sismique. On peut constater en effet que de nombreux professionnels qui travaillent à l’élaboration des PLU (Plan Local d’urbanisme ) ne maîtrisent pas ce domaine…
L’information du public sur ses droits et ses devoirs est aussi essentielle, notamment en ce qui concerne sa contribution à la réduction de la vulnérabilité de son logement.

Identifier les éléments de la problématique de la mitigation à l’échelle territoriale

Ces éléments doivent être identifiés, puis évalués, préalablement à la définition des objectifs à atteindre. La démarche à suivre est sensiblement la même, quelle que soit l’échelle du territoire concerné et à tous les niveaux décisionnels territoriaux (Etat, Régions, Départements, Collectivité Territoriale, Communes et groupements de communes, Opérateurs d’aménagements publics et privés). Elle implique :

La réalisation d’un micro zonage de l’aléa sismique local ;
L’identification des différents EAR ;
L’évaluation de la vulnérabilité propre de chaque EAR par l’analyse de son comportement dynamique et de façon plus empirique par les études post-sismiques ;
L’évaluation des vulnérabilités croisées des EAR ;
L’estimation du risque direct et du risque induit sur le territoire pour les séismes de référence ;
L’analyse coût/bénéfice des actions possibles en vue de la mitigation du risque sismique ;
Les arbitrages politiques et économiques par l’adoption d’une « politique de mitigation du risque», et d’applications réglementaires ;
La planification dans le temps de la programmation et de la réalisation des actions ;
L’évaluation dans le temps de cette politique pour sa révision ;
De disposer de Plans de Prévention des Risques Sismiques qui définissent des règles de construction plus adaptées à la nature et à la gravité locale du risque.

Pourquoi des Plans de Prévention des Risques Sismiques ?

Les règles nationales définissent des classes de sol et des spectres de réponse forfaitaires, qui ne permettent pas de prendre en compte finement les particularités locales de l’aléa sismique, notamment les effets de site lithologiques et topographiques, la liquéfaction des sols, la présence de failles actives capables de rupture en surface. Il est donc fondamental, pour une construction ou un renforcement parasismique, de connaître de manière adéquate la réponse sismique du sol.

Prendre en compte la problématique des zones urbanisées

Ce ne sont pas les constructions dispersées qui posent les plus graves problèmes à la société après un séisme majeur, mais les zones urbanisées qui concentrent les problèmes du fait :

Du regroupement territorial des grands enjeux, leur vulnérabilité propre étant accrue par la vulnérabilité croisée des quartiers d’implantation ;
De concentrations d’EAR sur des zones d’aléa éventuellement élevé ;
D’interactions fréquentes entre les ouvrages plus ou moins vulnérables ;
Du manque d’espaces et de voiries sécurisés pour l’action des secours et le regroupement des sinistrés ;
De difficultés accrues pour la gestion des crises.

La planification des nouveaux quartiers en zone sismique doit donc prendre en considération une nécessaire « déconcentration urbaine » (ce qui ne veut pas dire dé-densification) … Trop de quartiers se sont en effet développés par le passé sur des sites dont l’aléa sismique local élevé n’a pas été pris en considération. Il s’agit d’erreurs que les urbanistes ont aujourd’hui les moyens d’éviter lorsque les choix de nouvelles zones urbanisables d’un PLU sont arrêtés. C’est aussi le cas des zones littorales fortement urbanisées qui peuvent subir des tsunamis.

Evaluer la vulnérabilité croisée des EAR selon le contexte urbain ou non

La vulnérabilité croisée des EAR devrait aussi être à la base de toute démarche d’aménagement du territoire en zone sismique, car la planification urbaine ne peut s’appuyer sur la seule connaissance des « pertes directes». Chaque EAR doit être considéré dans son environnement et l’expérience post-sismique démontre que nombre d’EAR intrinsèquement parasismiques périssent sous l’action d’autres EAR plus vulnérables. Il convient donc de prendre des dispositions visant à :

Réduire l’interaction entre les constructions et autres EAR ;
Eviter que la ruine partielle ou totale d’un EAR entraîne des dommages (par exemple, par percussion) sur un autre EAR du voisinage, identifié comme résistant, ou que la simple action d’un EAR, sans dommage majeur pour lui, génère des dommages majeurs sur le second, en le contraignant localement.

Réduire de la densité de constructions dans certains quartiers existants

La réduction de la densité de constructions dans certains quartiers existants peut s’avérer indispensable car elle permet :

De réduire l’interaction entre les constructions et autres EAR ;
D’améliorer la voirie ;
De minimiser la propagation des incendies et les atteintes à la voirie et aux viabilités ;
De créer des espaces libres permettant en cas de crise sismique de rassembler les populations, d’y dispenser les premiers soins…

Cela nécessite des actions volontaires de préemption en vue de la démolition des îlots les plus vulnérables. Ce qui demande une volonté politique très affirmée puisque concernant le droit de propriété privée. Cette déconcentration est nécessaire dans les quartiers d’urbanisation spontanés, où l’on trouve une densité importante de constructions extrêmement vulnérables du fait de :

Leur mauvaise conception ;
De leur mise en œuvre aléatoire sur de mauvais sols ;
De leur concentration anarchique sans véritable voirie et réseau.

La vulnérabilité croisée peut s’accompagner d’un niveau de pertes dramatiquement élevé.

Tenir compte du fait que les populations des quartiers spontanés sont associées à des revenus faibles

Les populations des quartiers où les habitants ne possèdent pas de titre de propriété, comme c’est souvent le cas en Martinique, ne peuvent pas toujours accéder aux aides pour des travaux de simple maintenance, voire de renforcement. Ce qui rend leurs logements plus vulnérables. Or généralement, les processus de construction (souvent l’auto-construction) ont été défaillants en matière de prise en considération de l’aléa. En outre, d’un point de vue géologique, elles sont souvent implantées sur des sites délaissés en raison de leur vulnérabilité historique.

Anticiper le problème de la reconstruction en îlot de tissu continu

Il faut prévoir la protection des bâtiments en projet contre l’action des constructions voisines préexistantes, en fonction de leur vulnérabilité à établir.
La mise en place de joints parasismiques permet que deux bâtiments contigus ne s’entrechoquent pas en cas de fort séisme.
Par contre, si la structure est censée bien se comporter (le joint parasismique permettant son libre déplacement), il convient de porter la plus grande attention au comportement des éléments non structuraux comme les cheminées, cloisons, éléments de façade, plafonds suspendus. Il faut aussi prendre en compte le fait que le remplacement d’un immeuble ancien avec murs mitoyens par un immeuble nouveau, avec joints parasismiques, va modifier le comportement des immeubles limitrophes. Et, dans un grand nombre de cas leur vulnérabilité peut être accrue.

Prévoir des espaces libres urbains en vue de l’implantation de camps de sinistrés en cas de besoin

A la suite d’un séisme majeur, la société prend conscience du manque d’espaces libres en site urbain, qui lui auraient permis de mieux gérer la crise post-sismique dans chaque quartier.

Répartir de manière harmonieuse des espaces « ouverts » dans la cité

La répartition harmonieuse dans la cité d’espaces verts, de stades, de cours d’écoles, etc. permet en cas de crise de regrouper les sinistrés et leur dispenser les soins et aides divers en des lieux sûrs pendant la période où les répliques peuvent survenir. Ils constituent une aide précieuse à la logistique de crise sismique.
Des ratios d’espaces verts, de stades, etc., pourraient être définis par habitant.

Aménager des réseaux viaires qui restent utilisables en cas de crise

Toutes les sociétés confrontées à un séisme majeur connaissent dans la gestion de leur crise des problèmes dus au mauvais acheminement des secours à cause des voiries qui sont encombrées par les populations paniquées qui prennent la route pour rejoindre un proche ou fuir les répliques en centre urbain, ou par des décombres de constructions, d’ouvrages d’art, de poteaux électriques, d’arbres ou des éboulis.
Ces voieries peuvent aussi être coupées, du fait de la rupture d’ouvrages, de l’apparition de crevasses ou dégradées du fait de la vulnérabilité de leurs tracés, de leur mauvaise conception ou réalisation.

Les voieries doivent donc être envisagées du point de vue de leur importance stratégique en cas de crise post-sismique :

Grands axes essentiels pour les acheminements longue distance et la pénétration dans les villes ;
Axes secondaires nécessaires à la pénétration des quartiers ;
Voies de desserte locale internes aux quartiers.

Les efforts de réduction de la vulnérabilité des trajets doivent en tenir compte.
Les choix de tracés nouveaux doivent s’appuyer sur les études d’aléa sismique local, et la vulnérabilité des tracés existants doit être établie en commençant par les grands enjeux.

Concevoir des réseaux hiérarchisés et « bouclés »

Parmi les critères qui sous-tendent la politique de circulation en zone sismique, celui de l’acheminement des secours dans tous les quartiers, partie intégrante de l’établissement des plans de secours séisme, est incontournable pour une véritable politique de mitigation du risque.
D’une manière générale, le bouclage des réseaux primaires est souhaitable.

Sécuriser les autres réseaux de viabilité

En cas de séisme mineur, la perte des viabilités est le premier sinistre post-sismique. A cet effet, on peut rappeler les coupures plus ou moins longues de l’électricité et du téléphone que l’on a connues lors du séisme de 2007, en Martinique. Pour les séismes majeurs, les interruptions et pertes prennent une gravité particulière, notamment pour la gestion de la crise sismique et le retour à la normale. Les différents réseaux (eau, incendie, assainissement, gaz, électricité, téléphone) doivent donc impérativement être préservés et pouvoir fonctionner en dépit des méfaits du séisme. Cela permet d’éviter les pertes d’usage et les pertes d’exploitation du fait de la ruine partielle ou totale d’un EAR. Ce qui peut être le cas d’une construction parasismique (hôpital, centre de secours, etc.), qui peut perdre, pour une durée prolongée, sa fonctionnalité si elle n’est plus alimentée en eau en raison de la rupture des canalisations de raccordement, ou de la destruction des réservoirs.
Ce peut être aussi, la ruine des quais des ports qui ne permettent pas aux bateaux d’accoster et de livrer leurs marchandises. Ou encore, les ruptures multiples sur les réseaux aériens et enterrés des zones industrielles et commerciales de territoires insulaires, même si les bâtiments ont résisté aux séismes, qui empêchent leur approvisionnement et leur fonctionnement, paralysant ainsi l’économie régionale, de façon prolongée.

Décentraliser les services

La décentralisation des services, corollaire de la déconcentration urbaine, par le bénéfice de la redondance, est une précaution qui permet de réduire la vulnérabilité de la société suite au séisme, et favoriser le retour à l’activité normale. Mieux vaut plusieurs unités hospitalières qu’un grand centre, plusieurs casernes de pompiers qu’une seule. C’est un mode de pensée qui va à l’encontre des tendances de regroupement des centres administratifs et autres services publics. Il faut néanmoins l’envisager en zone sismique (voire au regard de tout autre aléa).

Prévoir la gestion des décombres

Les villes touchées par une catastrophe d’origine sismique sont souvent confrontées au problème de la gestion des décombres, lorsque les bulldozers commencent leur travail. Il est donc souhaitable d’identifier, à proximité des villes, des terrains qui puissent être frappés de servitude en cas de crise sismique et dont la vocation est de servir de dépôt transitoire pendant la phase aiguë de la crise. Ces terrains pouvant être en temps normal : agricoles, de stationnement, d’activités diverses, publics ou privés. Leur réquisition peut être limitée dans le temps, mais les plans de secours sismique doivent les identifier clairement, et leurs fonds grevés d’une servitude dont les caractéristiques, comme les modalités de dédommagement en cas de fonds privé, doivent légalement être clairement établies. Ils peuvent faire aussi l’objet de réserves foncières, et être acquis en faisant jouer le droit de préemption. En tout état de cause, les servitudes et les réserves foncières doivent être identifiées clairement dans les plans d’urbanisme et les règlements qui les accompagnent.

Tenir compte des industries et équipements divers

La détermination du zonage des zones industrielles dans les plans d’urbanisme et PLU doit faire l’objet d’une attention toute particulière, non seulement par l’établissement d’un micro zonage préalable, mais également par l’étude de toutes les implications territoriales et socio-économiques d’une catastrophe industrielle sur la société. La ruine des ouvrages qui s’y trouvent pouvant être susceptible de porter atteinte à la société pour longtemps et, parfois, très loin du site d’implantation du fait de pollution, comme cela a été le cas pour l’usine nucléaire de Fukushima au Japon.

Comme le montrent ces diverses observations post-sismiques, le concept d’approche parasismique de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire mérite véritablement d’être pris en compte dans nos territoires qui sont situés dans la zone de sismicité la plus forte de France. Cela, quitte à s’affranchir quelquefois des directives réglementaires qui régentent l’élaboration des documents d’urbanismes, singulièrement des PLU. Directives, qui sont édictées dans le cadre d’un contexte national, dans lequel la plupart des territoires ne sont pas exposés au même niveau de risque que les Antilles. Il convient d’ajouter à cela, que la mise en place des Plans de Prévention du Risque Sismique pour la Martinique permettra un aménagement des territoires communaux assurant une meilleure prise en compte du risque sismique et des enjeux, et par conséquent augmentera la résilience de notre île face à ce risque majeur. Les semaines REPLIK en associant collectivités, services de l’État, opérateurs et associations, contribuent chaque année à une meilleure sensibilisation de la population aux risques sismique et tsunami. Mais, n’oublions pas qu’elle est aussi soumise à de nombreux autres risques majeurs qui nécessitent aussi d’être pris en considération…

Sources documentaires :
Article rédigé à partir du Cahier 3 – Urbanisme et aménagement – objectifs et problématique – Patricia Balandier – septembre 2003 – Collection Conception parasismique – Les Grands Ateliers de l’Isle d’Abeau

Sources internet :
http://www.planseisme.fr
http://www.developpement-durable.gouv.fr/prevention-des-risques-majeurs